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成都市农业农村局

制度创新 破除合作社“成长的烦恼”


来源:农民日报   2019-07-24

据农业农村部数据显示,截至2018年2月底,全国依法登记的农民专业合作社达204.4万家,每个村平均有3个农民专业合作社。

随着农村分工分业深化,农民专业合作社发展环境出现变化,普遍面临市场地位弱、服务范围窄、规范机制不完善、联合发展缺乏法律认可等“成长的烦恼”。为进一步鼓励、支持、引导农民专业合作社的发展,在农民专业合作社法实施十年后,于2017年12月27日十二届全国人大常委会第三十一次会议进行了修订。修订后的《中华人民共和国农民专业合作社法》自2018年7月1日正式施行以来,已经一周年了。

修订农民专业合作社法是落实乡村振兴战略的重要举措,是促进农民合作社健康发展的一件大事。新法的制度创新为农民专业合作社发展提供了更好的法律环境,但制度的实施还需一系列配套法规、规章的完善,如农民专业合作社的注册登记制度、财务会计制度、税收优惠制度等,都需要尽快修订,以使新法规定的制度更具可操作性。

当前,农民专业合作社在农业产业化和农村经济建设中发挥着越来越重要的作用。据农业农村部数据显示,截至2018年2月底,全国依法登记的农民专业合作社达204.4万家,每个村平均有3个农民专业合作社。

但是,随着农村分工分业深化,农民专业合作社发展环境出现变化,普遍面临市场地位弱、服务范围窄、规范机制不完善、联合发展缺乏法律认可等“成长的烦恼”。为进一步鼓励、支持、引导农民专业合作社的发展,在农民专业合作社法实施十年后,于2017年12月27日十二届全国人大常委会第三十一次会议进行了修订。

修订后的《中华人民共和国农民专业合作社法》自2018年7月1日正式施行以来,已经一周年了。新法的颁布实施,对农民专业合作社产生了哪些影响?农民专业合作社仍面临哪些情况需要进一步法律明确?近日,采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏教授。

扩大了合作社的业务范围,促进了合作社的融合发展

在北京市门头沟区清水镇,11家各具特色的农民专业合作社共同组建成立了北京清水腾达乡村旅游专业合作社联合社。这些不同种植、养殖类的合作社立足当地百花山自然保护区优势,通过产业转型和联合发展,共同发展乡村旅游产业。“这有利于合作社之间资源互补和共享。”联合社理事长陈燕说,“2013年我们成立联合社,但没有法律依据,搞乡村旅游,我们心里是没底的。此次修法拓宽了合作社业务范围,赋予了联合社法律地位,为合作社在资源整合、产业转型、抱团发展等方面发挥了积极作用。”

目前,三产融合发展已经成为农业发展的基本趋势。农业资源要素通过融合发展,催生了多种农业新业态。农民专业合作社作为重要的农业经营主体,已成为这些新业态发展的承载主体。新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》通过两个方面的修改和完善,进一步适应了乡村振兴战略大背景下农民专业合作社的发展需求。

首先,新法取消了农民专业合作社定义中有关农产品或者农业生产经营服务中的“同类”的限制,扩大了法律的调整范围,同时以列举的方式明确农民专业合作社经营和服务的业务范围。其次,新法增加了“农民专业合作社联合社”一章,对联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构等作了规定。三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上可以出资设立农民专业合作社联合社,依法登记后取得法人资格,登记类型为农民专业合作社联合社。

任大鹏认为,农民专业合作社对成员的服务不再局限于某一类农产品的生产经营,有助于合作社为其成员提供多元化、多环节服务,更好地发挥合作社在现代农业发展中对小农户的带动作用。法律明确扩大了合作社的业务范围,为合作社一二三产融合发展增强了信心。合作社可以不断延长产业链,探索新业态,在产业链上下游之间形成联合,发展成立联合社,更好配置资源,提高合作社经营效率。同时,新法允许合作社开展农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等业务,体现了农业的文化传承功能,也有利于通过合作社这一组织平台多渠道增加农民收入。

根据农业与农村法制研究中心全国合作社固定观测点2018年度观测分析报告,通过对全国74份样本量分析,从整体上看,合作社发展呈现出上升的发展态势;从合作社业务范围上看,将近半数或超过半数的合作社在2018年开展新的业务,合作社服务方式扩增;从合作社所在的产业来看,2018年合作社在种植业和服务业的增量较多,服务业的增加体现出合作社对一二三产融合的足够重视。

社员民主权利和经济利益得到保护,保障了合作社的规范发展

实践中,农民专业合作社快速发展的同时,出现了一些不规范现象,如一些合作社出现了少数人控制现象,小农户在合作社中的民主权利和经济利益得不到有效保护。“新法实施一年来,对合作社成员民主权利的保护产生了积极作用。”任大鹏说,新法在重申设立成员代表大会需要满足成员总数超过150人的条件外,规定了成员代表大会的代表人数一般为成员总人数的10%,并明确最低人数为51人,以防止合作社以代表大会的名义剥夺成员对合作社治理的参与权利。在实践中,过去不符合规定设立成员代表大会的合作社也都取消了,社员的民主权利意识增强。

针对一些合作社成员不履行章程规定的出资、交易等义务,损害合作社整体利益的现象,新法增加了成员除名和合作社退出机制。在合作社的发展过程中,对于个别成员违反章程规定,严重损害其他成员及合作社的整体利益的情况,新法规定了除名制度,对这些成员予以除名,可以更好地净化合作社内部环境,增强合作社的凝聚力,确保合作社的可持续发展。鉴于除名制度可能会导致一些合作社滥用除名权,剥夺成员本应享有的民主权利和经济利益,法律还规定了严格的除名程序,并保护被除名成员获得救济的权利。

今年以来,北京大山鑫港核桃种植专业合作社逐步修改合作社章程。“很多合作社成员进城了,已经不再从事农业生产,与合作社不再发生交易关系,如果还是强调一人一票的话,合作社形成不了决议,损害了其他成员及合作社的整体利益。而且这些不出资的成员对合作社发展从不关心,希望通过修改章程的方式规定成员必须出资,对与合作社没有业务关联的社员进行退社。”合作社理事长王秀坡说:“新的法律制度设置为合作社的规范发展产生了积极意义。”

在合作社发展实践中,也出现了“空壳”合作社现象,损害了合作社在市场中的整体商誉。针对这一问题,新法的第七十一条规定,农民专业合作社连续两年未从事经营活动的,吊销其营业执照。“过去,很多合作社的成立为了获取财政项目补贴,没有实际运营,存在‘空壳社’现象。”任大鹏说,“这次新法修订,建立了合作社退出机制,‘空壳社’逐步得到清理,净化后的合作社无论是政策评价还是社会评价都一定会得到提升,为合作社的规范发展创造了良好环境。”

同时,任大鹏认为,在清理“空壳社”的时候,地方政府也要避免“一刀切”的现象。很多合作社所发展产业受市场波动影响,如养殖类合作社,会出现不定期“歇业”等情况,不能简单的把它归类为“空壳社”。从法律层面来讲,合作社作为一种自治经济组织,发展什么产业,怎么发展产业,只要是符合法律规定,都没有问题,要给合作社留有更多发展空间。“空壳社”清理的核心应该是加强财政补助资金的监管,如果有违规使用的情况,应该清理掉。

以交易量为主的盈余分配方式,仍需进一步完善增强可操作性

新法在进行制度创新的同时,仍然保留了原有法律的特色。其中,新法对于可分配盈余仍然按照成员与本社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的60%,并保障财政补助形成的财产的利益由全体成员均享,体现了法律对合作社中相对弱势的农民成员经济利益的保护。

但是在实践中,随着劳动力大量外出,“生产在家,服务在社”这样一个背景几乎已经不存在了,多数农户都不再从事生产,成员与合作社之间没有交易,或者交易很少,所以法律中规定“以交易量返还为主”在实践中就遇到了困难。

在黑龙江克山县仁发现代农业农机专业合作社,大部分社员已将土地入股到合作社,由合作社来统一管理经营。由于成员与合作社之间没有交易量,仁发合作社就采用一种变通的办法,把土地入股的面积视为交易量,以此分配盈余的60%,剩余的40%按照货币出资进行分配。但是,按照新法第十三条,农民专业合作社成员可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产,以及章程规定的其他方式作价出资或者入股到合作社。这就表明,土地入股其实是一种出资方式,不是与合作社的一种交易,按理来说应该是参与法律规定的40%里边的盈余分配,而不应该放在60%里边,但是又找不到别的交易,就没办法实施合作社法规定的60%的盈余分配部分。这种创新严格来说与法律规定还是有差距的。

目前大量的合作社遇到同样的没有交易量的情况,怎么办?任大鹏认为,不要去僵化的理解交易量返还这个问题,更核心的在于能够使农民经济利益得到一个实现的途径。从小农户与现代农业有机衔接的角度来讲,合作社作为一种规模化的生产方式,在某种程度上是代表现代农业的发展,小农户的资源贡献包含了他在合作社里边务工以及土地资源让渡到合作社,只要是在合作社盈余中能够体现劳动力和土地贡献回报即可。所以要重新界定什么叫交易量,对交易量返还有一个更宽泛的解释。

任大鹏认为,修订农民专业合作社法是落实乡村振兴战略的重要举措,是促进农民合作社健康发展的一件大事。新法的制度创新为农民专业合作社发展提供了更好的法律环境,但制度的实施还需一系列配套法规、规章的完善,如农民专业合作社的注册登记制度、财务会计制度、税收优惠制度等,都需要尽快修订,以使新法规定的制度更具可操作性。